BUSCAR MUNICÍPIOS

ÍNDICE DE MUNICÍPIOS

INICIATIVA

APOIO

Creative Commons License

PLANEJAMENTO TERRITORIAL E CARTOGRAFIA

Maria Aparecida Seabra de Carvalho Cambraia
Linha Projeto Ltda.
Instituto de Estudos do Desenvolvimento Sustentável - IEDS
Instituto de Estudos Pró-Cidadania - PRÓ-CITTÀ

Planejar é escolher um futuro desejado e decidir sobre como agir para atingir este objetivo. O planejamento territorial envolve conhecer o objeto de estudo – o território – e propor ações para seu controle, por meio do ordenamento dos modos de uso e formas de ocupação – ou, ainda, de não-ocupação. Sendo a cartografia a ciência da representação bidimensional da superfície terrestre, que tem como produto final uma carta, mapa ou planta, ela é um instrumento indissociável do planejamento territorial.

Os trabalhos de aménagement du territoire [1], iniciados pela geografia regional francesa nos anos 1960 inspiraram os primeiros ensaios da política de ordenamento territorial brasileira.  O planejamento territorial passou, então, a constituir um dos instrumentos da política de desenvolvimento e de nivelamento entre as regiões brasileiras e, depois de 1964, de centralização e integração nacional[2]. Em meados da década de 1970, quando o planejamento econômico separa-se do planejamento territorial, este se concentra em adquirir extensos conhecimentos sobre o território, explicitado em diagnósticos complexos e excessivos, que nem sempre descreviam fielmente os fatos, porque não levavam em conta como o espaço e as relações socioeconômicas eram percebidos por seus produtores e usuários. Para Milton Santos (2002),

o território não é apenas um conjunto de formas naturais, mas um conjunto de sistemas naturais e artificiais, junto com as pessoas, as instituições e as empresas que abriga. O território [...] deve ser considerado em suas divisões jurídico políticas, suas heranças históricas, seu atual conteúdo econômico, financeiro, fiscal e normativo. É desse modo que ele constitui [...] um quadro da vida social onde tudo é interdependente.

Com o tempo, ficou evidente a ineficácia deste método de trabalho tecnocrático e, a partir de meados da década de 80 do século XX, a abordagem estratégica começa a ser utilizada no planejamento territorial. Este novo método busca superar aquela que seria a principal causa fracasso do planejamento compreensivo, segundo Souto-Maior (1994): a incapacidade de negociação, único mecanismo capaz de compor e ajustar os diferentes interesses individuais e coletivos.

O planejamento estratégico busca eficiência e eficácia por meio da participação de todos os agentes envolvidos no uso e produção do espaço, durante os processos de diagnóstico e na pactuação de objetivos, decisões e ações. O planejamento passa a ser visto como um processo contínuo, que é tão importante quanto seu produto final, pois enseja o empoderamento e inclusão, especialmente da sociedade civil, até então tradicionalmente excluída das decisões.

Esta vertente foi consagrada no conceito de planejamento territorial local, dentro da nova conjuntura de sustentabilidade ambiental, pelo Estatuto da Cidade[3], que determinou a concertação de todos os agentes e atores na proposição das decisões sobre diretrizes e ações para a produção do espaço[4]. Segundo o novo paradigma, sem participação, nenhum planejamento tem possibilidade de prosperar.

Outro fator a ser levado em conta no histórico do planejamento territorial foi o foco predominante sobre a cidade, os núcleos urbanos, a ponto de a palavra “planejamento” significar “urbanismo”. Isto deveu-se ao fenômeno do surgimento da cidade em seu formato pós-Revolução Industrial, que intrigou e empolgou todos os idealistas, higienistas, engenheiros, arquitetos e cartógrafos – densa, poluída, incentivando artes e cultura, mas também concentrando problemas diversos, de acordo com as abundantes descrições feitas à época.

Na contemporaneidade, segundo Santos (1992), a interdependência funcional constatada entre o espaço rural e urbano “pelo uso sistemático das contribuições da ciência e da técnica e por decisões de mudança que levam em conta, no campo e na cidade, os usos a que cada fração do território vai ser destinada”, alterou o modo de fazer planejamento. É necessário compreender e melhorar, para o bem comum, as “novas formas de integração entre os mercados de trabalho, de produtos físicos e serviços e também de bens simbólicos [das áreas urbanas e rurais]”(FAVARETO, 2007). O planejamento passou a abordar, de forma integrada, o território rural e urbano e, conforme a escala de trabalho, o planejamento não se reduz ao urbanismo, e adota, como unidade de planejamento, a bacia hidrográfica.

Coerentemente, o § 2º do artigo 40 do Estatuto da Cidade[5] alterou a lógica de trabalhar separadamente a cidade e o campo, impondo ao planejamento territorial local[6], como objeto de trabalho, a adoção do território municipal integral. Mesmo que a competência pela preservação ambiental nas áreas rurais seja concorrente entre três instâncias de governo; mesmo que o planejamento do aproveitamento agropecuário e a reforma agrária sejam atribuição do INCRA[7]; mesmo que as atividades de mineração sejam controladas pelo DNPM[8], “toda e qualquer atividade que implique uso e ocupação do solo rural deve ser submetida à aprovação dos Municípios, com o que se faz necessária, além da formulação de uma política rural municipal, também a aprovação de diretrizes e critérios de uso e ocupação do solo” (FERNANDES, 2003).

O planejamento territorial é atividade complexa, intersetorial e interdisciplinar, devido à multiplicidade de fatores e interesses envolvidos e pressupõe a atuação articulada de profissionais de diversas áreas. Sua finalidade é estruturar o espaço, harmonizando diretrizes de produção, de controle e de gestão de recursos. O planejamento territorial constitui, assim, um modo ordenado e inteligível de apropriação do próprio espaço. Por meio do planejamento selecionam-se, classificam-se e ordenam-se os objetivos e ações e definem-se estratégias, conforme os princípios e objetivos do planejador e/ou de seu patrocinador.

A cartografia tem uma importante aplicação prática no planejamento territorial.  O mapa é o suporte material do conhecimento do território. A cartografia, neste contexto, descreve graficamente elementos da fauna, flora, relevo, paisagens, usos, ocupações e aspectos culturais, presentes no território. A cartografia possibilita, pela visualização e leitura do território em símbolos, o conhecimento do ambiente físico e antropocultural e torna-se, ainda, um instrumento a ser utilizado para democratização do conhecimento. Ela fornece ao planejamento um sistema de informações coordenadas e propicia a representação e a visualização inteligível de propostas de ação, fornecendo eficácia à apropriação e controle do território.

Mas a cartografia, neste processo, é não apenas um instrumento de apresentação de dados. Ela também permite ao planejador comparar e superpor informações de modo a obter e analisar informações e tomar decisões. Durante a elaboração dos Planos Diretores Municipais de Cataguases e Paracatu, onde as áreas urbanas apresentam altas temperaturas, foram mapeados, entre outros dados, os rios, as áreas arborizadas, as áreas ocupadas e os corredores de vento. Com estes dados superpostos foi possível decidir locais e tipologias de construções e ações de revegetação, visando à melhoria do microclima nas sedes municipais. 

A Comissão Técnica de Geografia Geotécnica e Geoambiental preparou, em 2004, um Diagnóstico Preliminar desta atividade no Brasil[9]. O objetivo foi conhecer a situação da produção cartográfica em 13 instituições até aquele momento. Verificou-se que a maioria da produção visava a orientar o planejamento urbano e regional. Parte significativa dos mapas são mapas de zoneamento de vários tipos. A maioria dos mapas trata de temas básicos, como geologia. Poucas são as cartas de risco, suscetibilidade e processos geológicos. As metodologias e enfoques variam e os temas mais citados são planos diretores[10], gerenciamento costeiro, zoneamento econômico-ecológico, disposição de resíduos e planejamento regional. 

Porque mapas históricos têm importância para o planejador? 

Como todo ramo de conhecimento, o planejamento territorial é condicionado pelo período histórico de sua produção. QUADROS (2008) informa que Lucien Febvre publicou, em 1922, uma obra em que defendia a ideia de que os “fatores espaciais [eram úteis] para a compreensão dos fenômenos históricos”. O corolário também é verdade.

A História é importante para a compreensão da feição apresentada pelos fatores espaciais. Compreender a evolução da constituição dos elementos do espaço permite compreender as razões do sucesso – ou do fracasso – da ação humana sobre o território.  “[...] o espaço tem um papel privilegiado, na medida em que ele cristaliza os momentos anteriores e é o lugar de encontro entre o passado e o futuro, mediante as relações sociais do presente que nele se realizam”. (SANTOS, 1992).

Os elementos e agentes antrópicos e sua ação sobre os elementos naturais são produtos de circunstâncias históricas. O contexto histórico, político e socioeconômico, e a organização social estão expressos nos mapas, pois estes estão associados aos períodos e especificidades tecnocientíficas em que foram produzidos. 

Tudo num mapa histórico é informação preciosa, inclusive a decoração, vinhetas, organização dos elementos gráficos e legendas. Todos estes elementos, até mesmo suas distorções e ausências falam ao planejador, pois refletem os valores da época em que foi executado.

No caso dos mapas do Album Chorographico de 1927 vê-se que, desde a escolha dos elementos decorativos às tabelas estatísticas, todos os elementos, a decoração e o detalhamento expressam uma afirmação do poder e de controle do Governo Estadual de Minas Gerais sobre seu território. O Album visa a apresentar Minas Gerais em uma posição de superioridade técnica em contraponto aos demais Estados.

O Album foi planejado para o ano do Centenário da Independência do Brasil - 1922, duas décadas após a Proclamação da República que Minas Gerais festejou construindo uma nova capital onde se expressavam, em seu desenho geométrico, os ideais declarados na bandeira nacional: ordem e progresso. 

Para o planejamento territorial, o aspecto mais significativo dos mapas do Album é que apresentam o território municipal em sua integralidade e permitem analisar as mudanças das linhas de força ocorridas na divisão político-administrativa e nas condições de uso e ocupação do solo. Até mesmo o traçado de vias da sede, que alguns mapas apresentam, pode ser útil para utilização em estudos de morfologia urbana, como indicadores da feição apresentada na época. Tendo estes fatos em mente é possível, com um olhar crítico e atento, compreender o objetivo dos mapas históricos para o planejamento territorial em geral e a importância deste Album Chorographico Municipal do Estao de Minas Geraes – 1927, em particular. 

REFERÊNCIAS CONSULTADAS 

BASTOS, Cezar Augusto; PEJON, Osni José; TOMINAGA, Lídia Keiko (Orgs). Diagnóstico Preliminar da Geografia Geotécnica e Geoambiental no Brasil. In: V SIMPÓSIO DA GEOGRAFIA GEOTÉCNICA E GEOAMBIENTAL NO BRASIL. Nov. 2004. São Carlos: UFSC; 2004. Disponível em: <http://www.redetec.org.br/publique/media/DiagnosticoCartografiaGeotecnica.pdf>. Acesso em: 14/mar/2012.

 CHOAY, Françoise. O Urbanismo – utopias e realidades: uma antologia. São Paulo: Perspectiva, 1992. 350p. 

CORTELETTI, Rosyelle Cristina; SÁ, Fabrícia Ferreira. Metodologia e tratamento cartográfico na análise para fins de licenciamento ambiental. SIMPÓSIO BRASILEIRO DE CARTOGRAFIA GEOTÉCNICA E GEOAMBIENTAL, 5., 2004, São Carlos. In: PEJON, Osni José; ZUQUETTE Lázaro Valentim apud Cartografia técnica e geoambiental. Conhecimento do meio físico: base para a sustentabilidade. São Paulo: Associação Brasileira de Geologia de Engenharia e Ambiental. 2004. 

COSTA, Antônio Gilberto; MENEZES, Paulo Márcio Leal; SANTOS, Márcia Maria Duarte. Georreferenciamento de mapas históricos: finalidades e procedimentos. Geografias, Belo Horizonte, Jul-Dez/2009; 05.(2): p. 22-35. Disponível em: <http://www.cantacantos.com.br/revista/index.php/geografias/article/viewArticle/172>. Acesso em: 05/mar/2012.

ESCÓSSIA, Carlos. O que é planejamento?. Blog de Carlos Escóssia [Internet]: Fev/2010. Disponível em: <http://www.carlosescossia.com/2010/02/carlos-escossia-de-forma-generica-o.html>. Acesso em: 14/mar/2012.

FAVARETO, Arilson da Silva.A Longa Evolução da Relação Rural–Urbano: para além de uma abordagem normativa do desenvolvimento rural. Ruris, Campinas. Mar/2007; vol. 1.(1): p. 157-190. Disponível em: <http://www.ifch.unicamp.br/ceres/157-190-arilson_silva.pdf>. Acesso em: 12/ mar/2012. 

 FERNANDES, Edésio. O Mito da Zona Rural. Boletim Eletrônico IRIB, São Paulo, n. 758, 30 jul. 2003. Disponível em: <http://www.irib.org.br/salas/boletimel758a.asp>. Acesso em: 13 jul. 2004.

 GOMES, Maria do Carmo Andrade. Velhos Mapas, Novas Leituras: Revisitando a História da Cartografia.  Espaço e Tempo, São Paulo, 2004; vol.16: p. 67-79. Disponível em:<http://www.geografia.fflch.usp.br/publicacoes/Geousp/Geousp16/Artigo4.pdf>. Acesso em 05/mar/2012. 

KARNAUKHOVA, Eugenia; LOCH, Carlos. Proposta de Cartografia Geoecológica aplicada ao Planejamento Territorial. XXI CONGRESSO BRASILEIRO DE CARTOGRAFIA, Set-Out/2003. Belo Horizonte. In:Anais... Belo Horizonte, 2003. Publicado em CD-ROM. Disponível em:<http://www.cartografia.org.br/xxi_cbc/005-C04.pdf>. Acesso em: 06/mar/2012.

KNAUSS, Paulo. Imagem do Espaço, Imagem da História. A representação espacial da cidade do Rio de Janeiro. Tempo, Rio de Janeiro, 1997; v. 2.(3): 135-148. Disponível em:<http://www.sumarios.org/sites/default/files/pdfs/29624_3879.PDF>. Acesso em: 12/mar/. 

MORAES, Antonio Carlos Robert. Ordenamento Territorial: uma conceituação para o planejamento estratégico. In BRASIL: Para pensar uma política de ordenamento territorial: anais da Oficina sobre a Política Nacional de Ordenamento Territorial [Internet]. Nov/2003, Brasília: Ministério da Integração Nacional; Instituto Interamericano por la Cooperación para la Agricultura - ICA; 2003. Disponível em: <http://books.google.com.br/books?id=KG0qAAAAYAAJ&pg=RA1-PA 6-IA6&dq=defini%C3%A7%C3%A3o+planejamento+territorial&hl=pt-R&sa=X&ei=O9lUT6rIBeay0AGu1onvDQ&ved=0CEsQ6AEwBA#v=onepage&q=defini%C3%A7%C3%A3o%20planejamento%20territorial&f=false>. Acesso em: 14/mar/2012.   

QUADROS, Eduardo. A Letra e a Linha: a cartografia como fonte histórica. Mosaico, Goiânia. Jan-Jun/2008; v.1.(1): 27-40. Disponível em: <http://seer.ucg.br/index.php/mosaico/article/viewDownloadInterstitial/227/181. Acesso em: 08/mar/2012. 

SANTOS, Milton. O país distorcido – O Brasil, a globalização e a cidadania. São Paulo: Publifolha, 2002. 221p. 

____________. A Revolução Tecnológica e o Território: Realidades e Perspectivas. Terra Livre, São Paulo. Maio/1992; v.9.: 7-17. 

SOUTO-MAIOR, Joel. Planejamento estratégico participativo: uma abordagem para o setor público. In: XVIII ENCONTRO ANUAL DA ANPAD, Curitiba, 1994. Anais... Curitiba: Anpad, 1994, v.3, p. 57-74.

VALLE. Maria Izabel Marques.A Participação Social na elaboração de Planos Diretores em Municípios de Minas Gerais. 2007. 181p. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, 2007.



[1] Gestão do território.

[2] O planejamento territorial durante o regime militar foi conduzido pelo Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU).

[3] Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001.

[4] 4º do artigo 40: “No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I - a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos”. (Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001).

[5] § 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. (Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001).

[6] Especificamente nos Planos Diretores Municipais.

[7] Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

[8] Departamento Nacional da Produção Mineral.

[9] BASTOS, Cezar Augusto; PEJON, Osni José; TOMINAGA, Lídia Keiko (Orgs). Diagnóstico Preliminar da Geografia Geotécnica e Geoambiental no Brasil, 2004.

[10] A intensa e extensa elaboração de Planos Diretores Municipais em todo o Brasil, especialmente, em 2006, foi conseqüência direta do artigo 50 do Estatuto da Cidade e da “Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”, promovida pelo Ministério das Cidades em 2005, envolvendo orientação normativa e metodológica e enfatizando a participação social.

Maria de Lujan Seabra de Carvalho Costa e Maria Lúcia Prado Costa - Organização
Amilcar Vianna Martins Filho - Prefácio
Maria Aparecida Seabra de Carvalho Cambraia - Planejamento
Márcia Maria Duarte dos Santos - Cartografia
Maria Cândida Trindade Costa de Seabra - Toponímia
Maria do Carmo Andrade Gomes - História
Rodrigo Denúbila | Lazuli Studio - Design e Programação
Arquivo Público Mineiro (APM) - Digitalização do Album
Marina Martins - Estagiária